新环境下万亿引导基金的现状、挑战及未来建议

引言：政府创业投资引导基金可以克服市场失灵，帮扶中小创新企业发展，有效促进我国经济转型和创新型国家战略的实现。近年来引导基金总体上发展迅猛，但也逐渐暴露出区域发展不均衡、资金来源单一、行政化严重、配套政策不足、专业人才缺乏和退出机制不完善等问题，进一步建议我国政府创业投资引导基金应加强政府创业投资引导基金的组织和领导，充分发挥政府创业投资引导基金作用，坚持市场化运作和重视专业人才培养。

政府创业投资引导基金是指按照国家引导政策，政府出资设立的以引导社会资本进入中小企业创业投资领域的政策性基金，其主要作用在于促进经济转型和产业升级，发挥财政资金的放大效应，克服市场失灵问题。截至2018年4月底，我国国内共成立政府引导基金1746只，目标规模累积11.15万亿。但由于我国的政府引导基金起步较晚，在法律规范和管理制度及运作模式上还不健全，我国经济新常态下，如何促进政府引导基金发展，发挥政府引导基金的杠杆效应和引导效应，培养战略新兴产业，助力我国经济转型和产业升级仍是一个难点。

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一、政府创业投资引导基金发展现状分析

近年来，国家层面不断聚焦创新驱动发展，发力供给侧结构性改革，通过发展创业投资引导基金，优化资金配置方式方向。在一系列政策红利的直接推动下，政府创业投资引导基金迎来了快速增长。通过政策支持和优化投资环境，将社会资本引向创业风险投资领域，一方面引导社会资本进入国家大力支持鼓励的高新技术产业，为中小创新型企业提供充足的资金来源，另一方面提高了国家财政资金的利用效率，利用杠杆效应放大财政资金的引导作用。

（一）政府创业投资引导基金进入全面发展的多点开花阶段

一是从总量上看，截至2019年10月末，我国目前国内共成立2088支引导基金，总目标规模达116,068亿元。通过股权参与阶段、风险补贴和投资担保三种运作模式，已使创业风险投资机构管理资金总额达2393.38亿元，其中，2018年新增153家风险投资引导基金。

二是从国家层面看，国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业风险投资指导基金和国家中小企业发展基金三只国家大型引导基金持续发力：①国家科技成果转化引导基金，聚焦于国家科技重大专项成果转化、落实京津冀协同发展战略、培育战略性新兴产业等方面。截至2018年12月底，引导基金已投资设立9个风险投资子基金，总规模为173.5亿元，引导放大比例为1：4.5。②国家新兴产业风险投资指导基金侧重于提高新兴产业的整体发展水平和核心竞争力，主要处于产业发展阶段，并不涉及R＆D。拟发起总规模400亿元，目前已委托3家单位作为引导基金的管理机构。③国家中小企业发展基金：基金总规模600亿元，中央财政投入150亿元。目前，国家中小企业发展基金共设立了4只直投基金，中央财政出资49亿元，总规模达195 亿元。

三是从地方层面看，各地地方政府为支持地方经济转型和产业升级，成立重点扶持中小创新企业的风险投资基金，如浙江天使投资指导基金，西安科技创新种子投资基金，陕西省科技成果转化指导基金，黑龙江省政府风险投资指导基金等。

（二）地区发展不均衡，存在一定挤出效应

从地域分布看，政府创投引导基金支持的创业投资机构分布在全国29个省、直辖市和自治区，而且主要集中在东部沿海省份和中部经济发达地区，截至2018年12月末，仅江苏、浙江和北京三个地区就占据了大半江山，创投机构数量与管理资本数童分别占全国的56.23%, 65.6%，中部地区的安徽、湖南、湖北、重庆等地创投发展较快，呈明显的增长态势，但是出现了当地引导基金投资的孵化项目不在当地的现象，创新型项目还是积聚到了北京、深圳等一线城市，对于像北京、浙江和江苏等经济发展较好的沿海省份，其民间社会资本活跃，创新意识较好，政府财政资金的投入，会对民间社会资本产生一定的挤出效应。

（三）以政府资金为主的募资结构过于单一

中国创业风险投资资本结构虽然在逐渐多元化，但是政府财政资金依旧占据主导地位，创业引导基金的资金来源还是过于单一，不利于其可持续发展。据统计，2018年12月末，资金来源仍由政府主导，共计36.13%;民营及混合所有制企业资金占比24.02%;外资4.42%。一方面，大量财政资金的投入会对政府财政造成过大的压力，同时很难充分发挥出引导基金的杠杆放大效应。另一方面，单一的募资模式不利于引进更高效的管理模式和运作机制，政府过多的话语权导致引导基金的行政化程度过高和市场化程度过低，基金资金使用效率低下。

二、政府创业投资引导基金问题分析

经过几十年发展，政府创业投资引导基金对我国的中小企业政策引导和资金融资扶持较大，通过以政府财政资金作为引导吸引大量社会资本进入新兴行业和高新技术企业，为我国的经济转型和产业升级做出明显贡献。但是引导基金在不断发展的过程中，也暴露了较多问题，需要着重关注。

（一）宏观层面

1.政府干预强，引导基金行政化严重

一是从决策机制看，引导基金的管理模式是"三权分立"模式，由基金决策委员会、项目审委员会和基金管理机构组成，但是基金项目的最终决定权是在基金决策委员会，而决策委员会成员多是来源发改委、财政部和科技部等政府部门的政府官员。显而易见，政府对引导基金的干预影响力度强，从实践上看决策委员会更多的是使用政府部门的管理方法来管理基金及决策项目，过于僵化和保守，不利于引导基金紧跟市场和行业的最新发展，发挥最大效用。

二是从资金来源看，引导基金的资金主要来源于政府部门的注资，单一的资金来源对于引导基金而言，容易受到政府的行政干预，比如地方政府出资的引导基金会被强制只能投当地企业的项目，形成只看地区不看项目的不公平竞争局面。

三是从收益目标看，政府部门更加看重引导基金的资金安全性，没有较大基金绩效压力，但是基金的运行和投资就有一定的风险，政府官员鉴于风险的考虑，会对基金管理机构的投资行为进行干预，抑制引导基金的合理投资，最终形成雷声大雨点小的状况。

2.协调机制不完善，政府配套政策不健全。

一是从引导基金的协调机制看，引导基金涉及政府、社会资本、银行、中小企业和专业管理机构等多方参与者，各方的利益诉求和目标存在一定的冲突，而且缺乏完善的协调机制，不利于化解各方矛盾，优化基金资源，形成合力。

二是从引导基金的配套政策看，当前的引导基金配套政策还是过于单薄，下一步还需健全引导基金补贴政策、税收减免政策、创业优惠政策等配套支持政策，形成多维度多层次的引导基金配套政策，助力引导基金更好发挥引导效应。

(二)微观层面

1.专业人才缺乏，基金管理混乱

一是专业人才缺乏，让专业的人做专业的事，是引导基金可持续发展的一条不变真理。在市场上较少看到精通"募、投、管、退"四环节的基金管理人才，一定程度影响了引导基金的资金管理效率。原因有二，一方面是因为引导基金的激励机制不足，无法提供给优秀的基金管理者市场化的薪资待遇，另一方面引导基金的绩效考核机制行政色彩过重，引导基金的考核机构多是基金决策委员会，基金决策委员在投资和运作上更加倾向"不求有功，但求无过"的模式，对于专业的基金管理者的投资能力未能充分激励。

二是管理混乱，引导基金在我国较晚起步，各项政策监管还不到位，也存在多龙治水的局面。同时还存在引导基金自身定位不明确，无法起到精准引导的作用。政府和专业管理机构的委托代理关系不明的，容易引起道德风险。

2.信息披露不透明，退出机制不合理。

一是信息披露不透明，引导基金整体的公示机制还不完善，特别是引导基金的子基金的设立、投资情况、运营效率、财务报表及投资的中小企业发展情况等信息的披露还极不透明。不透明的信息披露不利于引导基金的竞争力和公平性。

二是退出机制不合理，当前引导基金主要还是通过被投资企业上市和股份转让的方式退出，一方面上市排队周期长，成本高，如2017年就有600多家企业等待排队上市。另一方面资本市场还不成熟，通过并购和产权交易等方式退出还不完善。

三、对促进我国政府创业投资引导基金发展的对策建议

（一）加强政府创业投资引导基金的组织和领导

一是高度重视，深化认识。强化对创业投资在推动技术创新、促进高新技术产业发展、实现经济发展方式转变中的重要作用，积极推动创业投资引导基金在我国的健康规范发展。

二是增加投入，加强引导。通过设立政府引导基金、参股持股、补贴奖励、出让利税等方式，鼓励社会资本进入创业风险投资领域，建立符合中国特色的多元化创业投资体系。

三是鼓励银行、证券、保险等机构与创业投资机构加强业务合作与交流。支持金融资本以合规方式进入创业投资领域，推动政府引导基金利用金融资本扩大投资力度，争取信贷支持，实现放大效应。

四是促进创新创业，支持产学研联合，鼓励成果转化。加强项目引进，拓宽创业资本的投资通道，构建和引进创业投资主体，规范备案和登记，建立创业投资现代企业制度。

（二）充分发挥政府创业投资引导基金作用

一是继续加强各部门协调合作，理顺各方矛盾形成合力。统筹财政资金的使用渠道，进一步推动财政资金的"拨改投"转变，扩大我国创业投资引导基金规模和资本结构，发挥财政资金杠杆作用和引导效应，真正带动社会资本进入以中小企业为主的创业投资领域。

二是加强国家级创业投资引导基金与地方引导基金的联动，避免重复投资和财政资金利用效率低下。同时鼓励各省各地结合当地创业特色，联合社会资本与创业投资引导基金发起、设立创业投资子基金，促进我国政府创业投资引导基金的纵深发展。

三是落实政府引导基金的风险补偿和奖励补贴。允许管理创业投资引导基金的团队从引导基金的总收益中留存一定比例的风险补偿金，对于亏损或者破产清算的投资项目予以一定的风险补偿；对于投资项目通过退出方式获得资本增值的，给予基金管理团队的一定比例的奖励。

四是允许创业投资引导基金从参股创业资本的已投资项目中适时退出。可采用事先约定方式将间接持有的优质股权转让给参股的创业投资企业，让利于创业资本。

（三）促进创业资本社会化市场化发展

一是鼓励创业投资机构设立支持企业各阶段发展的专业基金，覆盖企业种子期、初创期、成长期、成熟期等，形成科技成果转化基金、天使基金、创业风险投资基金、私募股权投资基金、产业投资基金等，促进创业资本根据风险偏好实现市场化发展。

二是鼓励创业投资机构设立重点产业的专业基金，围绕我国家支持的高新技术行业，推动创业投资在生物医药、信息技术和大数据、装备制造、新材料、现代农业和特色食品、商贸旅游等多个行业的社会化发展。

三是完善创业投资的退出机制，积极鼓励创业企业公开上市，引导基金通过投资企业的上市退出，同时促进创业资本利用新三板、区域性股权交易中心等以股权转让方式退出，积极探索企业并购、IPO绿色通道等新型退出机制，保证创业投资基金的资金流动性。

（四）加强专业化基金管理人才队伍建设

一是积极引进国外创业投资家及其团队，实行开放式人才政策，打破体制限制，不拘一格地选用和培养高端创业投资人才，逐步形成扎根中国土地的创业投资家群体及领军人物。

二是积极探索针对创业风险投资机构经营管理人员的激励办法，通过股权和期权等激励办法提高管理人员的积极性，一方面要让中国的创业投资引导基金管理者走出去，走到国际的舞台上，适应更加充分竞争的国际市场。另一方面要对专业的国际人才迎进来，学习他们更加科学和系统的基金管理经验。

三是鼓励具有复合背景的人才进入创业投资行业，扩大从业人员规模，发挥行业协会的教育培训职能，逐步塑造我国创业股权投资人才梯队。

四是营造宽松的环境，培育具备创新创业能力的复合型人才，进一步落实创业投资引导基金的高管人员个人所得税地方财政留存部分返还政策，不断吸引高端人才进入创业风险投资领域。